1 土地储备专项债券概念

1. 财政部、原国土资源部2017年联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》

土地储备专项债券是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入，或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。

2. 关于印发《地方政府债券发行管理办法》的通知（财库〔2020〕43号）

• 一般债券定义为：是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券。

• 专项债券定义为：是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。

土储专项债与其他地方政府专项债券品种的不同之处，在于其收入来源主要为项目所对应的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入，且需纳入政府性基金预算管理，作为项目还本付息的来源。

2 土地储备专项债券政策发展历程

• 2014年9月《关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》

  • 全面规范地方政府举债，除依法发行地方债券外，地方政府不得再以其他任何方式举债，土储作为地方政府投资项目资金也只能来源于财政拨款或专项债。

• 2016年《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财预〔2016〕4号）

  • 土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

• 2017年5月《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》

  • 明确了土储债的概念定义、发行主体（省、自治区、直辖市、计划单列市政府）、偿债资金来源（对应项目的土地出让收入等政府性基金收入）、额度管理、预算编制、预算执行和决算等。

• 2019年9月，暂停土地储备专项债券

  • 为了引导专项债投向基建领域，尽快形成实物工作量，国务院常务会议明确提出，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。

• 2020年7月《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号）

  • 严格新增专项债券使用负面清单。……坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。

  • 2020年后只在很小范围内保留土储专项债的发行和使用，规定“不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目”。

  • 在2021年地方政府专项债券项目需求申报中，财政部明确2021年专项债券“不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目”。

• 2024年10月12日，财政部副部长廖岷在国务院新闻办新闻发布会上介绍

  • 支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增土地储备项目。

• 2024年10月17日，自然资源部副部长刘国洪在国新办发布会上表示

  • 在盘活存量方面，财政部已宣布允许专项债用于土地储备。具体方面，我们将优先考虑企业无力开发、不愿开发，还没有动工建设的住宅商务用地。我们还将会同有关部门研究设立收购存量土地专项借款。

历史上土储专项债主要发行阶段为2017年7月至2019年9月。2017-2019年，土储专项债年度发行规模分别约为2425亿元、5905亿元、6765亿元，三年累计发行15095亿元，占地方政府专项债券总额的35%左右。按规模加权，各地土储专项债加权平均发行期限各月份均值大多接近5年，利率3-4%。

3 新一轮土地储备专项债券优先支持范围

• 2024年10月17日，自然资源部在国新办发布会上表示

  • 对于允许专项债用于土地储备的具体支持范围：“将优先考虑企业无力开发、不愿开发，还没有动工建设的住宅商务用地。”

• 2024年11月7日自然资源部发布的《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号）

  • 优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地</mark>。其他用途的土地，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，也可以纳入收回收购范围。

需要注意的是，结合《闲置土地管理办法》和《中华人民共和国土地管理法》《房地产管理法》的要求，如果是因企业原因，未动工满两年的项目，自然资源主管部门是有权无偿收回国有建设用地使用权的。