我国地方政府债务经历了三次政策性增长期

• 1997年亚洲金融危机时期，积极的财政政策之下中央政府实质上默许了地方政府通过融资平台进行举债融资。

• 2008年全球金融危机时期，地方政府开展大规模基础设施建设的配套资金需求较高，中央政府允许大量银行贷款涌向融资平台。

• 2014年之后，中国经济增长进入新常态，部分省份财政收入出现断崖式下跌，中央政府开始允许省级政府通过债券发行的方式举借债务。

地方政府债务规模与城市基础设施建设密切相关

我国地方政府债务规模快速膨胀始于2008年，地方政府以债务融资手段筹集财政资金，并以此投入基础设施建设领域，通过财政支出的乘数效应刺激经济增长。地方政府债务主要投向市政建设、交通运输和土地储备等基本建设事项，用于社会保障支出和民生领域事项相对较少。可以看出，与西方发达国家有所不同，我国地方政府债务用途主要集中在“地”上，而非“人”上，学者将其称之为“化地不化人”的半城市化现象。由此可见，防范地方政府债务风险需要有效控制城市基础设施和基本建设规模。

地方政府融资渠道明暗交替、举债方式层出不穷

• 从地方政府直接举债到依托地方融资平台举债，从向商业银行融资到向“影子银行”贷款，从发行城投债券到通过政府性基金、PPP和政府购买服务等方式变相举债。新的债务举借方式和法律规避手段此起彼伏，不断变化，中央政府只能事后通过一些列“补丁式”规则努力遏制上述违法违规举债渠道，因此需要格外关注地方政府隐性债务风险的准确甄别与妥善化解。

显性负债率=地方政府债务余额/GDP
宽口径负债率=（地方政府债务余额+融资平台有息债务余额）/GDP
隐性负债率=融资平台有息债务余额/GDP

• 隐性债务具体表现为地方融资平台公司债务、PPP债务、棚改债务、政府购买服务项目债务、问题金融机构救助以及政策性融资担保等。其中，融资平台公司的各类举债是地方政府隐性债务的主要来源，商业银行是融资平台公司的主要债权人。

• 地方政府通过融资平台公司等投融资主体为城市基础设施建设进行投融资活动，并以政府承担财政担保责任或财政清偿责任的方式实质性扩大了地方政府债务规模。

• 融资平台公司的项目资金集中投向于市政基础设施建设，此类公益性投资通常无法产生经营性现金流，且投资周期较长、资金回收速度较慢、债务偿还期限较为集中，一旦出现债务违约，商业银行将遭遇呆账坏账损失。

• 事实上，隐性债务所占地方政府债务比重逐年上升，如果充分考虑阴性债务的实际规模，我国地方政府负债率可能已经突破60%的风险警戒线。*

地方政府债务举借高度依赖“以地融资”

分税制改革依赖，土地出让金逐渐成为地方政府最为主要的财政收入形式，地方政府还通过土地储备中心和各类融资平台以土地抵押担保形式获取大量银行贷款，凭借土地要素的发动引擎与金融机构的杠杆效应实现举债融资。地方政府债务是当前向未来的信用透支，“以地生财”和“以地融资”的模式下，土地出让的预期收益构成未来债务偿还的主要资金来源，该种发展模式刺激了经济上行周期的过度繁荣，也加剧了经济下行周期的债务违约风险，债务还本付息的刚性约束与土地市场价格的波动性构成内在张力。

摘自：刘琦. 地方政府债务风险:生成机制与规制路径[J]. 学术界,2023(11):81-91. DOI:10.3969/j.issn.1002-1698.2023.11.008.